A falta de planejamento no setor público

A falta de planejamento no setor público: como o uso da matriz de stakeholders e da análise GVA dentro do escritório de gerenciamento de projetos públicos, podem contribuir para melhorar este cenário

Fatos Corriqueiros

Uma reportagem do Fantástico[1] relatou entre outros os seguintes fatos que demonstram o desperdício de dinheiro de norte a sul do país.

FATO 1 – No sertão da Bahia, região de Caetité, centenas de turbinas que gerariam energia com a força do vento estão paradas porque faltam as linhas de transmissão. Pouco mais de cem quilômetros. E como as empresas terminaram a construção do parque eólico no prazo certo, estão recebendo do governo R$ 33,6 milhões por mês pela energia que ainda não chega à casa do consumidor.

A empresa responsável pelas linhas, a Companhia Hidrelétrica do São Francisco, a Chesf, diz que a culpa é da demora no licenciamento ambiental, mas já foi multada pelo atraso na obra.

FATO 2 – No Rio Grande do Sul, a 60 quilômetros de Porto Alegre, uma usina elétrica completa, com todos os equipamentos – que custaram o equivalente a R$ 500 milhões – permanece guardada em galpões há 25 anos.

Já o Globo Economia[2] noticia:

FATO 3 – “Aneel faz nesta sexta leilão de 1.580 km de linhas de transmissão. O investimento previsto nas novas linhas é de R$ 1,2 bilhão. A previsão da agência é que a construção dessas linhas de transmissão vai exigir investimento de R$ 1,2 bilhão. O prazo para conclusão das obras varia de 24 a 36 meses, dependendo do lote. A concessão será por 30 anos.” 

Introdução

Os eventos acima expostos atestam uma baixa capacidade para governar, de gerenciar seus projetos por parte do Governo Federal e uma completa inação e descaso por parte do poder legislativo que deveria exercer a sua função prioritária que é a de fiscalizar as ações do executivo. Os problemas só são enfrentados quando se transformam em urgências na agenda, agenda esta que ao que parece, recebe registros apenas dos fatos que veem á tona pela exposição na mídia. Neste ponto os custos da solução, se houver, são muito mais altos, como está evidente no caso das usinas eólicas. Conforme se deduz do mencionado no fato 3 o custo de implantação de linhas de transmissão é de aproximadamente R$ 759 mil/km, valor resultante da divisão do custo total R$ 1,2 bilhões divididos pelos 1.580 km de linhas a serem implantadas com este montante.

Se dividirmos R$ 33,6 milhões pagos por mês a título de multa contratual pelo Governo Federal ao consórcio construtor da usina eólica na Bahia pelo valor de R$ 759 mil/Km, vamos concluir que com o valor desta multa poderiam ser construídos 44 km de linha de transmissão a cada mês. Ora com o montante de três meses de multas pagas, o governo poderia ter construído 132 km de linha de transmissão mais do que suficientes para interligar a usina ao Sistema Interligado Nacional!

O fato 2 mostra que esta falta de responsabilidade de nossos governantes vem de longa data…

Atualmente está evidente que o processamento político dos problemas acontece sem a necessária profundidade técnico-gerencial, enquanto os processos técnico-gerenciais não têm viabilidade política. A perda crescente de governabilidade desvaloriza o processo democrático perante a população e a democracia padece pelos resultados que promete e não alcança.  Infelizmente, estas falhas de projeto estão se tornando geralmente esperadas e até mesmo aceitas.

Falhas em Projetos e Programas selecionados para sua implantação organizacional e estratégica privam os patrocinadores e o público dos benefícios esperados, e desviam recursos e fundos dos que poderiam ter sido esforços mais promissores. Isto em última análise enfraquece a posição de competitividade da sociedade, seu bem-estar e segurança (Anbari, 2005).

É então assim que a disciplina Gestão de Projetos ganha vulto e, alinhada às políticas de Estado, necessitaria de pessoas capacitadas para a sua condução, proporcionando ganho em escala nos processos inovadores de gestão

Desenvolvimento do Tema

1. O Escritório de Gerenciamento de Projetos Públicos – EGP

O Escritório de Gerenciamento de Projetos Públicos (EGP) é um instrumento importante e robusto da gestão orientada para resultados, tendo por base o emprego da metodologia de gerenciamento de projetos baseados no PMI/PMBOK,® tornando possível a estruturação de um ambiente mais controlado para o gerenciamento de projetos públicos. Assim a melhoria dos resultados de gestão, contribuiria para uma maior garantia maior de êxito na busca em atingir as metas de gestão e para promover, no caso do Governo Federal, a redução do custo Brasil, o aumento da competitividade e as melhorias das relações no Estado.

Para mudar este estado caótico que emperra esta nação por mais  de meio século é preciso separar os processos políticos dos processos gerenciais de uma forma inteligente com e estabelecer um conjunto de regras constitucionais para que os dois processos possam coexistir complementando-se de forma conveniente e produtiva para a nação.

POSTULADO 1 – O Político é um Servidor Público que obtem o direito de exercer um cargo público através de uma eleição e portanto pelo voto popular. Em consequência podemos afirmar que o Político é um expert em ELEIÇÕES, um ritual complexo que ocupa toda a sua capacidade e o seu trabalho de naturezas executiva ou de representatividade inerentes ao cargo ocupado, fica totalmente focado para o sucesso ELETIVO.

As funções representativas NÃO SÃO NATUREZA TÉCNICO-GERENCIAL e os cargos executivos bastante específico: Presidente, Governadores de Estado e Prefeitos, não são independentes do viés ELEITORAL.

Para exprimir legalmente este Postulado e estas Naturezas intrínsecas do Ser Político e de seu Cargo Eletivo Indissociável, necessário se faz incluir o seguinte dispositivo na nossa constituição:

DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL I:

“Ao se eleger em qualquer pleito popular seja a nível federal, estadual e ou municipal o cidadão define a sua vocação para a carreira política e torna-se, a partir deste momento IMPOSSIBILITADO de ocupar qualquer cargos públicos de natureza administrativa ou técnico-gerencial, pelo prazo de 30 anos.

§ Primeiro: Em decorrência disto fica definido o macro-plan da carreira do Funcionário Público Político-Eletivo, que poderá assim galgar, por seu sucesso as posições do alto escalão Político: Presidente da República, Senador, Deputado Federal/Estadual, Governador, Prefeito ou Vereador.

§ Segundo: Os cargos no Legislativo serão preenchidos por meio do voto popular em Legenda, extinguindo-se assim o voto em Pessoas.

DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL II:

“Ao ser admitido para ocupar qualquer cargo público de natureza administrativa ou técnico-gerencial o cidadão se torna INELEGÍVEL pelo prazo de 30 anos da sua nomeação, não podendo, durante este período concorrer a eleições e  ocupar qualquer Cargo Político-Eletivo.

§ Primeiro: Em decorrência disto fica definido o macro-plan da carreira do Funcionário Público Administrativo-Técnico-Gerencial, não eletivo, que poderá assim galgar, por seu mérito as posições do alto escalão administrativo e técnico-gerencial: Ministro, Secretário Públicos Federais e/ou Estaduais e/ou Municipais.

§ Segundo: Qualquer cidadão pode ingressar nos cargos não eletivos do Serviço Público através de tres meios:

1 – Para cargos nos Escalões Inferiores: Concurso Público, segundo os dispositivos legais vigentes

2 – Para cargos do Alto Escalão com salários acima de 10 SM: Por Curriculum Vitae autenticado com firma reconhecida pelos responsáveis pelas empresas, setores ou órgãos citados no instrumento e também pelo responsável pela sua contratação que deve emitir relatório anexo ao ato de contratação relatando minuciosamente a justificativa por tal contratação com a sua assinatura e aval de comissão avaliadora constituída para este fim.

3 – Através de Nomeação Temporária para Ocupante de Cargos Administrativos Vinculada ao Mandato de quem o nomeou. Extinto o referido mandato  tal funcionário é desligado por Justa Causa.

§ Primeiro: Tais nomeações não podem exercer a 1000 cargos nomeados pelo Presidente, a 800 por governadores e prefeitos de cidades grandes e 100 por prefeitos de cidades com menos de 1.000.000 de hab.

§ Segundo: Somente os Partidos poderão contratar Assesoria Jurídica-Técnica para orientar o voto de sua bancada legisladora. Cada parlamentar terá direito apenas a uma secretária e sua verba de gabinete estará vinculada ao pagamento de despesas de vigem vinculadas ao exercício de seu mandato de Assesoria Jurídica-Técnica

DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL III:

“Todo Projeto Público de Natureza Técnico-Gerencial deverá ser gerido dentro do ambiente Controlado de um Escritório de Gerenciamento de Projetos Públicos, montado em Organograma de  Estrutura Projetizada, instituído dentro dos Órgãos Executores”

§ Primeiro: Os ocupantes dos EGPs serão nomeados por Currículum Vitae, na forma acima descrita.

Conforme o PMBOK Government Extension (2006), os Escritórios de Eerenciamento de Projetos Públicos (EGP) podem ser vitais para o sucesso dos projetos do governo. A capacidade de fornecer informações sobre o projeto até a data (up-to-date) pode ser muito importante para a continuação do projeto e o sucesso da transição de uma fase para outra.

2  Duas Ferramentas da Engenharia de Planejamento, entre outras, de suma importância na busca de maior eficiência e transparência

1 – A Matrtiz de Stakenholders

Os projetos de governo apresentam, em complemento aos stakeholders listados no Guia PMBOK®, diversas outras partes interessadas, conforme relacionado a seguir:

• O púbico, incluindo eleitores e contribuintes;
• Os reguladores, que são indivíduos ou organizações que aprovam certos aspectos do projeto, bem como têm de cumprir as regras, leis e regulamentos, nas três esferas de governo, nacional, regional ou local. Como exemplo, as agencias reguladoras e órgãos federais (ANEEL e IBAMA), estaduais, e municipais.
• O stakeholder de oposição, ou seja, uma parte interessada que se sente prejudicada se o profeto for bem sucedido.
• A imprensa, principalmente a os jornais supracitados, com o dever de tratar o projeto de forma objetiva, noticiando tanto os sucessos quanto os fracassos;
• Os fornecedores, muitas vezes de grande importância nos processos de aquisições.
• As gerações futuras, para as quais os governos têm responsabilidade a longo prazo, com respeito a dividas contraídas, infraestrutura e meta-ambiente.
• O setor privado, com recursos de contrapartida em parcerias publico-privadas;

2 – O  Grenciamento do Valor Agregado GVA ou EVM com o emprego da  Curva “S”

GVA é uma metodologia de gestão para a integração de escopo, cronograma e recursos e objetivamente mensurar o desempenho e progresso do projeto. (Anbari , 2003; Project Management Institute , 2008).

A Gestão do Valor Agregado (GVA)é uma  metodologia crítica de gestão para medir o desempenho físico e financeiro e de projetos.

O guia desenvolvido pela ANSI / EIA identifica 32 critérios que os sistemas GVA (EVM = Earned Value Managemment) confiáveis fiáveis ​​devem ter. Estes critérios são organizados nas seguintes cinco categorias:

• Organização: atividades que definem o escopo da aplicação e atribuem responsabilidades para o trabalho
• Planejamento e Orçamento: Atividades para planejamento, programação, orçamento  autorizando o trabalho
• Contabilidade: Atividades para acumular os custos de trabalho e o material necessário para completar o trabalho
• Análise: Atividades (TVA – Técnica do Valor Agregado) para comparar três curvas de desempenho:

1- Custo Orçado Do Trabalho Agendado (VP – Valor Planejado),

2 – Custo Orçado Do Trabalho Realizado (VA – Valor Agregado); e os

3 – Custos Reais do Trabalho Realizado (CR – Custo Real);  analisar as variações e desenvolver as estimativas de custos finais. A representação gráfica do projeto ao longo do tempo é a chamada Curva “S”, onde se compara o planejado com o executado.

• Revisões e Manutenção de Dados: Atividades para incorporar mudanças internas e externas ao trabalho programado, orçado e autorizado.

Estas cinco categorias abordam matérias específicas para efetivamente gerenciar projetos grandes e complexos com uma abordagem de bom senso.

O Guia PMBOK ® define GVA  como “uma metodologia de gestão para integrar escopo, cronograma e recursos e para medir objetivamente o desempenho e progresso do Projeto “(PMI, 2008).

O método GVA utiliza os seguintes parâmetros para avaliar o desempenho do projecto, como mostrado na  Figura 1 (Anbari, 2003):

Valor Planejado VP ou PV Planned Value:

Este é o orçamento desenvolvido ao longo das fases pela linha de base. É o Orçamento Aprovado para a realização de atividade, pacote de trabalho ou projeto relacionado ao cronograma. Pode ser visto como o valor a ser auferido em função das realizações até um ponto no tempo dado. Um gráfico de VP acumulativo é muitas vezes denominado como a curva em “S” (porque, com um pouco  imaginação, parece um S). Este foi previamente chamado de Custo Orçado do Trabalho Agendado .

Orçamento Planejado na Conclusão –OPC ou BAC – Budget At Completion:

Este é o Valor do Orçamento Total ao final da linha de base para a atividade, pacote de trabalho ou projeto. É o maior valor atingido pelo PV, e o último ponto na curva cumulativa PV.

Custo Real CR ou AC Actual Cost:

É o custo real gasto para realizar uma atividade, pacote de trabalho ou projeto e ganhar o valor relacionado até um determinado ponto no tempo. É o anteriormente chamado de o Custo Real do Trabalho Realizado

Valor Agregado VA ou EV Earned Value:

Este é o Valor Agregado para o Trabalho Concluído em um ponto no tempo. Ele representa o Valor Orçado para a Realização do trabalho que foi realizado até um determinado ponto no tempo. Este foi anteriormente chamado de Custo Orçado do Trabalho Realizado

Medidas de Desempenho

Variação de Custo VC ou CV Cost Variance:

É a diferença algébrica entre o Valor do Trabalho Realizado previsto nos termos da linha de base (VA ou EV) e do Montante Real gasto para Realizar o trabalho (CA ou AC). Expresso pela fórmula geral:    VC= VA- CA

Variação do Cronograma  ou Prazos VPr ou SV Schedule Variance:

É a diferença algébrica entre o Valor do Trabalho Realizado previsto nos termos da linha base ou Valor Agregado VA ou EV e a quantidade de trabalho  planejado VP ou PV. Expresso pela fórmula geral: SV = EV – PV

Índice de Desempenho de Custo  IPC ou CPI Cost Performance Index:

É a razão entre o Valor do Trabalho Realizado previsto em termos de baseline  VA ou EV e o Valor Gasto para Realizar o Trabalho CR ou AC, expresso pela fórmula geral: CPI = EV ÷ AC

Índice de Desempenho do cronograma (SPI):

É a razão do Valor do Trabalho Realizado previsto nos termos da a linha de base VA ou EV e a Quantidade de Trabalho que foi Planejado VP ou VP.

Expresso pela fórmula geral: SPI = EV ÷ PV

As medidas de desempenho acima indicadas fornecem indicadores quanto ao status do projeto (por exemplo, atrasado no cronograma ou abaixo do orçamento, etc). A medida de desempenho com um desvio positivo (> 0), é considerada como favorável, enquanto que um resultado com uma variância negativa (<0), é considerado como desfavorável.

Do mesmo modo, uma medida de desempenho com um índice maior do que um (> 1) indica uma condição favorável, enquanto que um índice de desempenho inferior a um (<1) indica uma condição desfavorável.

Figura 1: Componentes do Earned Value Management

Previsão de Custo

Estimativa para Conclusão  ETC  – Estimate To Complete:

Representa o custo estimado como necessário para concluir todo o trabalho restante para uma atividade, pacote de trabalho ou projeto.

Estimativa na Conclusão EAC – Estimate At Completion:

É é o Custo Total Estimado  de uma atividade, pacote de trabalho ou projeto, quando o escopo definido é completado. EAC é igual a o Custo Real CR ou AC – Actual Cost mais o ETC para todos os trabalhos restantes ainda por fazer;

Expressa pela fórmula: EAC = AC + ETC.

Se presumirmos que o padrão de eficiência nos custos experimentado até a data da Estimativa vai continuar durante todo o restante do atividade, pacote de trabalho ou projeto, então podemos calcular EAC pela fórmula:

EAC = AC + (BAC – EV) ÷ CPI = BAC ÷ CPI

Variancia na Conclusão VAC – Variance at Completion:

A VAC indica se o custo estimado apresenta uma tendência de superar a sua projeção inicial (overcost  ou mais caro) ou não atingindo patamar inferior (undercost  ou mais  barato) ao valor final projetado após a conclusão do projeto.

Expressa pela fórmula geral: VAC = BAC – EAC.

Onde um desvio positivo (> 0) é considerado como favorável, enquanto um desvio negativo (<0) é considerada como desfavorável.

Estendendo o método do GVA ou EVM ao Conceito de Ganho em Prazo (Tempo)

O Conceito Cronograma

Em sua forma original, EVM não foi utilizado para estimar o tempo necessário para completar uma atividade, pacote de trabalho, ou projeto, nem para prever suas datas de conclusão. No entanto, foram desenvolvidas extensões  na metodologia para usar  os dados EVM para aquele propósito (Anbari, 2003; Lipke et al, 2009;. Lipke, 2009). Os componentes principais do Ganho em Prazo são mostrados na Figura 2 e descritos abaixo.

Ganho em Prazo ES – Earned Schedule:

É o intervalo de tempo decorrido desde o início do projeto até  a data em que o VP ou PV seria igual ao valor atual do VA ou EV. Na Figura 2, é a data em que a horizontal que passa pelo ponto do valor atual do VA ou  EV intercepta a curva do VP ou PV.

Tempo Real (AT):

É o tempo decorrido a partir do início do projeto até a data. AT também tem sido chamado de  Duração Real.

Figura 2 – Componentes do Earned Schedule

Fonte: Adaptado de Anbari, 2003; Lipke et al., 2009; Lipke, 2009; Turner et al., 2010.

Variancia de tempo VT ou TV – Time Variance:

É o desempenho do cronograma medido em termos de tempo.

Expressa pela fórmula: TV = ES – AT

TV pode ser avaliado pela divisão de SV pelo PV. O resultado é a avaliação da TV  em unidades de tempo. Se a TV é positiva, então a atividade, pacote de trabalho ou projeto está adiantado. Se a TV for negativa, entãoa atividade, pacote de trabalho ou projeto está atrasado em relação ao programado (cronograma). TV também tem sido chamada de Variânciade Prazo (tempo), ou SV (t) Schedule Variance. Os componentes acima descritos foram utilizados para calcular um índice de desempenho de tempo e para estimar o tempo decorrido ao término (Anbari, 2003; Lipke et al, 2009.;Lipke, 2009).

Conclusão: A GVA ou EVM é uma metodologia poderosa que dá o executivo, gerente de programa, gerente de projetos, e outros interessados ​​a capacidade de visualizar o status de um projeto em vários pontos durante o seu ciclo de vida e com isso poder gerenciar consequentemente projetos, programas e portfólios de forma uma mais eficaz.

Conclusão

Um Programa de Gestão de Projetos Governamentais não pode prescindir da Estrutura Organizacional Projetizada do Escritório Projetos para dar o devido suporte gerencial , que prevê a definição real de um projeto e as responsabilidades do gerente de projeto e demais envolvidos, delineando os seguintes quatro requisitos comuns para a gestão dos projetos:

• Formulação de Projetos: A avaliação da viabilidade;as  tecnologias e conceitos empregados; a avaliação de riscos;  a montagem e gerenciamento da equipe (teambuilding); o desenvolvimento de conceitos de operações; as alternativas de avaliação e estudos de comércio ,as estratégias de  aquisição  estabelecimento de um alto nível de requisitos e critérios de sucesso , a preparação de planos, orçamentos e cronogramas essenciais para o sucesso de um programa ou projeto, e a identificação de como o programa ou projeto supre as necessidades estratégicas do governo, suas metas, objetivos e lições aprendidas.
• Aprovação: O reconhecimento por parte do responsável oficial (o “poder de decisão”) em primeiro escalão, que o programa / projeto atingiu as expectativas e os requisitos formulados e está pronto para prosseguir para implementação.
• Implementação: A execução dos planos aprovados para o desenvolvimento, construção, testes, e operação de produtos e serviços , e o uso de sistemas de controle para assegurar o bom desempenho dos planos aprovados em alinhamento com o Plano Estratégico do Governo
• Avaliação: A contínua, independente (ou seja , livre da cadeia burocrática normal do programa ou projecto) avaliação do desempenho de um programa ou projeto e a incorporação da avaliação dos resultados para garantir a adequação do planejamento e execução de acordo com os planos aprovados.

O trabalho inicial (formulação de projetos) necessários antes da aprovação de um projeto pelo Governo deveria ser bem extensa.

Os planos do projeto deveriam obrigatoriamente a incluir objetivos, descrição dos trabalhos , clientes e partes interessadas, a autoridade de projetos, gerenciamento ,estrutura de governança, requisitos do projeto, resumos técnicos, o plano de ataque , incluindo a EAP – Estrutura Analítica do Programa/Projeto, dependências e logística utilizadas. Além disso, a linha de base do projeto  deve incluir cronogramas mestres, recursos (incluindo o financiamento, institucional e as exigências de instalações), o gerenciamento de aquisição e a medição dos indicadores de desempenho.

Os gerentes de projeto que estão identificados no Programa ou Plano devem cumprir todos os requisitos descritos independentemente do tamanho do projeto e do programa do qual faz parte.

Programa de gestão e gerenciamento de projetos devem ser indissociáveis no Setor Público, e a relação entre os dois níveis de gestão é fundamental para alcançar o sucesso. O gerenciamento de projetos se diferencia, no entanto , da gestão do programa quando se trata de temporização e composição. O Gerente de  Projeto trabalha em conjunto com o Gestor do Programa, mas centra-se na execução do dia-a – dia do projeto pelos empreiteiros, consultores, funcionários, e outros órgãos, tanto estrangeiros como domésticos. É também necessário dar uma amplitude considerável para abordar os aspectos de segurança, custo , cronograma, desempenho técnico, construção de equipe , recursos humanos, em questões institucionais associadas ao gerenciamento de um projeto.

O gerente de projeto deve ser conhecedor em todas essas áreas e utilizar especialistas ou empresas de consultorias funcionais para auxiliar na formulação de projetos e  sua implementação e seu Nível de Conhecimento Técnico do Gerente de Projetos deve ser correlato ao grau de complexidade do Programa/Projeto.

O Governo deve  oferecer a todos os seus funcionários envolvidos com o gerenciamento de projetos  um efetivo programa de cursos de capacitação que dê a eles um nível de conhecimento condizente com sua função e promova práticas consistentes dentro do Setor Público (cursos em gerenciamento de projetos, em liderança, planejamento, EVM, e análise de dados).

Bibliografia Consultada:

1 – PINHEIRO, Marcelo Torres Pinheiro. “A Participação Do Escritório De   Gerenciamento De Projetos Na Gestão Pública Orientada Para Resultados” – Tese de Mestrado 2011.  http://www.uft.edu.br/pgdra/documentos/dissertacoes/Dissertacao%20Final%20-%20Marcelo%20Torres.pdf

2 – De TONI, Jackson. “Planejamento e Elaboração de Projetos:Um desafio para a gestão no setor público” – Monografia 2003. Tese de Mestrado 2011.                                                          http://201.2.114.147/bds/bds.nsf/39F91FA48FD37A0B032571C000441F95/$File/ManualPlanejamento-DeToniJ.pdf

3 – VITAL E SILVA,Sergio et al. “O Planejamento Estratégico Situacional no Setor Público – A Contribuição de Carlos Matus – Artigo”

 http://www.ead.fea.usp.br/semead/12semead/resultado/trabalhosPDF/473.pdf

4 – YOUNG H. KWAK  and FRANK T. ANBARI “Project Management in Government: An Introduction to Earned Value Management (EVM”

http://www.businessofgovernment.org/sites/default/files/Project Management in Government Report.pdf